Ngày 20/11/2018 12:37 AM
Ngày 20/11/2018 12:37 AM
15/10/2018 03:38
Một số vấn đề đặt ra trong quá trình triển khai thực hiện Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015

Qua hai năm triển khai Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015, cho thấy bước đầu Luật đã phát huy hiệu quả tích cực trong thực tiễn. Tuy nhiên, việc thi hành Luật cũng đặt ra một số vấn đề cả về lý luận và thực tiễn cần được tiếp thu, nghiên cứu, tạo động lực quan trọng để tinh gọn bộ máy, tăng cường hiệu lực, hiệu quả quản trị địa phương và thúc đẩy sự phát triển.

Hội thảo khoa học Chính phủ và chính quyền địa phương tháng 8/2018

Kỳ họp thứ IX, Quốc hội khóa XIII đã thông qua Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015, thay thế cho Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2003. Việc ban hành Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 không chỉ nhằm khắc phục những bất cập của Luật năm 2003, mà còn thể chế hóa những quy định mới của Hiến pháp năm 2013 và chủ trương, chính sách của Đảng về đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương, nâng cao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm và hiệu lực, hiệu quả quản lý của chính quyền.

Qua hai năm triển khai thực hiện, bước đầu cho thấy Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 đã phát huy hiệu quả tích cực trong thực tiễn, nâng cao được vị thế, trách nhiệm của chính quyền địa phương đặc biệt của Hội đồng nhân dân, Ban thường trực Hội đồng nhân dân trong việc thực hiện các chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền theo quy định của Hiến pháp và pháp luật. Bộ máy chính quyền các cấp ở đô thị, nông thôn có đổi mới trên cơ sở phân biệt rõ ràng hơn chức năng, nhiệm vụ của chính quyền nông thôn, đô thị và hải đảo. Nguyên tắc phân quyền, phân cấp được quy định theo Hiến pháp và Luật tổ chức chính quyền địa phương tạo hiệu ứng tích cực đối với việc xây dựng và ban hành các luật chuyên ngành liên quan đến trách nhiệm, quyền hạn của mỗi cấp chính quyền.

Tuy nhiên, thực tiễn thi hành Luật tổ chức chính quyền địa phương trong hai năm qua cũng đang đặt ra một số vấn đề về lý luận và thực tiễn cần được tiếp thu, nghiên cứu.

1. Vấn đề lý luận liên quan đến khái niệm “cấp chính quyền địa phương” trong quy định của Hiến pháp năm 2013

Điều 111, Hiến pháp 2013 quy định:

1. Chính quyền địa phương được tổ chức ở các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam.

2. Cấp chính quyền địa phương gồm có Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân được tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do luật định.

Quan điểm lý luận về quy định nêu trên của Hiến pháp năm 2013 vẫn còn nhiều ý kiến khác nhau, không chỉ trong quá trình chuẩn bị dự thảo, thảo luận và thông qua Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 mà ngay cả sau khi Luật có hiệu lực thi hành. Đặc biệt, trong quá trình xây dựng dự án luật về đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt, vấn đề này lại được đặt ra và thảo luận. Có thể phân loại thành 2 nhóm ý kiến sau:

Nhóm ý kiến thứ nhất cho rằng, không có sự khác biệt giữa khái niệm chính quyền địa phương và khái niệm cấp chính quyền. Do vậy, mọi đơn vị hành chính lãnh thổ theo quy định của Điều 111 Hiến pháp đều phải tổ chức chính quyền bao gồm Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân. Cơ sở lý luận của quan điểm này xuất phát từ quan niệm, ở đâu có thực thi quyền lực nhà nước thì ở đó phải có tổ chức giám sát quyền lực nhà nước. Từ đó suy rộng ra là ở đâu có tổ chức Ủy ban nhân dân để thực thi quyền lực nhà nước (quản lý nhà nước) thì ở đó phải có Hội đồng nhân dân để có cơ chế giám sát tương ứng, đồng cấp đối với hoạt động của cơ quan quản lý nhà nước ở địa phương, đảm bảo bản chất dân chủ của chính quyền nhân dân. Nếu chỉ tổ chức chính quyền địa phương với đầy đủ cấu trúc Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân ở một số đơn vị hành chính (một cấp chính quyền), còn một số đơn vị hành chính chỉ tổ chức cơ quan hành chính, không tổ chức Hội đồng nhân dân sẽ không đảm bảo sự giám sát quyền lực nhà nước, ảnh hưởng đến quyền làm chủ của nhân dân thông qua người đại diện ở một cấp chính quyền tương ứng.

Dự thảo Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 được hoàn thiện theo nhóm quan điểm này. Theo đó, cấp chính quyền địa phương gồm Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân được tổ chức ở tất cả các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam.

Nhóm ý kiến thứ hai cho rằng: cần phải phân biệt khái niệm chính quyền địa phương với cấp chính quyền, đây là hai khái niệm khác nhau, mặc dù quan hệ mật thiết với nhau. Chính quyền địa phương được tổ chức ở mọi đơn vị hành chính một cách đa dạng, phong phú, linh hoạt, phụ thuộc vào tính chất, đặc điểm và nhu cầu quản trị đối với từng đơn vị hành chính lãnh thổ, phù hợp với tính chất của nông thôn, đô thị, hải đảo. Theo đó, không nhất thiết ở mọi đơn vị hành chính lãnh thổ đều phải có Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân. Như vậy, sẽ có những đơn vị hành chính lãnh thổ không cần thiết tổ chức thành một cấp chính quyền, mà chỉ cần tổ chức cơ quan quản lý hành chính dưới những hình thức thích hợp để thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà nước trên địa bàn. Chỉ những đơn vị hành chính lãnh thổ có đủ các điều kiện tự nhiên, dân cư, cấu trúc kinh tế - xã hội có thể thực hiện quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm để tiến tới chế độ tự quản mới cần thiết tổ chức cấp chính quyền với cấu trúc Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân.

Nhóm ý kiến này dựa trên các lập luận sau:

- Cấp chính quyền là một khái niệm mới được đưa vào Điều 111 Hiến pháp năm 2013 nhằm tạo cơ sở hiến định để đổi mới mô hình tổ chức chính quyền địa phương theo quan điểm của Đại hội Đảng lần thứ XI về đa dạng hóa mô hình tổ chức chính quyền địa phương phù hợp với nông thôn, đô thị, hải đảo và đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt. Do đó, trong Hiến pháp năm 2013 đã không định nghĩa khái niệm chính quyền địa phương mà chỉ định nghĩa “cấp chính quyền địa phương” như khoản 2, Điều 111 Hiến pháp.

- Việc không tổ chức cấp chính quyền đầy đủ tại tất cả các đơn vị hành chính lãnh thổ mở ra khả năng đa dạng hóa mô hình tổ chức chính quyền địa phương một cách cơ bản và thực chất hơn, cụ thể hóa quan điểm của Đảng trong các Văn kiện Đại hội XI, XII, Nghị quyết Trung ương 6 khóa XII về đa dạng hóa tổ chức chính quyền địa phương phù hợp với các đặc điểm đô thị, nông thôn, hải đảo. Theo đó, mô hình tổ chức chính quyền đô thị sẽ cơ bản khác với mô hình tổ chức chính quyền nông thôn trên cả các phương diện cấu trúc tổ chức, chức năng, thẩm quyền.

- Đa dạng hóa mô hình tổ chức chính quyền địa phương theo hướng chỉ tổ chức một cấp chính quyền đô thị, hay hai cấp chính quyền tại khu vực nông thôn sẽ là một yếu tố quan trọng để cải cách bộ máy nhà nước tại các địa phương theo hướng tinh gọn, hiệu quả, giảm kinh phí hoạt động, tinh giảm được biên chế(1) cán bộ, công chức tại các địa phương.

- Việc không tổ chức Hội đồng nhân dân ở một số đơn vị hành chính lãnh thổ, tinh giảm đi một cơ quan giám sát quyền lực cùng cấp không vì thế mà giảm khả năng và hiệu quả giám sát quyền lực. Bởi lẽ, thiếu sự giám sát của Hội đồng nhân dân đối với Ủy ban nhân dân cùng cấp không đồng nghĩa với việc Ủy ban nhân dân cấp đó nằm ngoài sự kiểm soát hoặc làm suy yếu quyền làm chủ của người dân. Thực tiễn triển khai thí điểm không tổ chức Hội đồng nhân dân quận, huyện, phường tại một số địa phương theo Nghị quyết số 26/2008/QH12 cho thấy, tại các quận, huyện, phường thuộc diện thí điểm, kinh tế phát triển, xã hội ổn định, trật tự an toàn xã hội được giữ vững, quyền làm chủ của nhân dân được đảm bảo; bộ máy tinh gọn, kinh phí hoạt động giảm, trách nhiệm giám sát của các tổ chức hữu quan được đề cao và tăng cường…

Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 đánh dấu một bước đổi mới, nhưng vẫn chưa tạo được đột phá trong mô hình tổ chức chính quyền địa phương. Mặc dù đã có một số khác biệt trong các quy định về tổ chức, nhiệm vụ, thẩm quyền của chính quyền ở đô thị, nông thôn, nhưng các quy định này chưa đủ để tạo nên sự thay đổi cần thiết trong cấu trúc mô hình chính quyền để có thể đáp ứng được những đặc điểm, yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội tại đô thị và nông thôn, đặc biệt là trong giai đoạn các đô thị đang gia tăng sự phát triển cả về số lượng và quy mô.

Thực tiễn đang đặt ra yêu cầu cần tiếp tục đổi mới, cải cách bộ máy chính quyền địa phương không chỉ để tinh gọn bộ máy, tiết kiệm ngân sách mà chủ yếu là nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động, thúc đẩy mạnh mẽ sự phát triển của từng địa phương. Với tinh thần đó, cần tiếp tục có nghiên cứu thấu đáo hơn quy định của Hiến pháp năm 2013 để quán triệt tinh thần đổi mới, cải cách, thống nhất cách hiểu về mô hình chính quyền và nếu cần thiết, có thể kiến nghị Ủy ban thường vụ Quốc hội thực hiện quyền giải thích chính thức về điểm này, tạo cơ sở hiến định cho cải cách mô hình chính quyền địa phương ở nước ta giai đoạn tới.

2. Đa dạng hóa mô hình tổ chức chính quyền địa phương

Mỗi loại đơn vị hành chính có vị trí, tính chất khác nhau, ngay cả những đơn vị hành chính có cùng tên gọi nhưng vẫn có sự khác nhau trên nhiều phương diện, từ yếu tố địa lý - tự nhiên, tính chất và trình độ phát triển kinh tế - xã hội, văn hóa đến cơ cấu dân cư, tâm lý xã hội và truyền thống văn hóa, lịch sử. Điều này đòi hỏi các đơn vị hành chính phải được tổ chức và quản lý phù hợp với các điều kiện đặc thù của mình. Có như vậy mới thật sự phát huy được thế mạnh của từng đơn vị hành chính, giải phóng được tiềm năng kinh tế - xã hội và giữ gìn, phát huy văn hóa truyền thống, đồng thời khắc phục được những điểm yếu của từng vùng để thúc đẩy sự phát triển.

Quan điểm về sự đa dạng hóa mô hình tổ chức chính quyền địa phương đòi hỏi phải phân biệt các loại hình tổ chức của chính quyền địa phương để xác định trách nhiệm, thẩm quyền và chức năng của các cấp, các mô hình chính quyền địa phương. Sự khác nhau giữa mô hình chính quyền địa phương ở đô thị và ở nông thôn tất nhiên dẫn đến các quy định khác nhau về việc xác định nhiệm vụ, chức năng và thẩm quyền, hình thức và phương thức tổ chức thực hiện thẩm quyền. Dù mô hình tổ chức chính quyền đã được quy định trong Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015, nhưng về phương diện khoa học, cần tiếp tục nghiên cứu đề xuất các phương án để tham khảo, vận dụng khi điều kiện cho phép.

2.1. Đối với khu vực nông thôn

Đối với các vùng lãnh thổ nông thôn, mô hình tổ chức bộ máy chính quyền địa phương phải đảm bảo tính đa dạng của các cơ cấu lãnh thổ, qua đó bảo đảm sự tự chủ của các đơn vị hành chính. Tính chất và nhu cầu phát triển kinh tế - xã hội, văn hóa cũng như các mối liên hệ về dân cư đòi hỏi chính quyền tại các vùng nông thôn phải được tổ chức ở các cấp độ khác nhau trong ý nghĩa là một cấu trúc quyền lực vừa có tính hoàn chỉnh vừa có tính độc lập. Tuy nhiên, tính đầy đủ và độc lập của chính quyền địa phương các cấp ở vùng nông thôn còn xuất phát từ thực tế tồn tại các ranh giới phân định có tính lịch sử - tự nhiên giữa các vùng lãnh thổ và các ranh giới phân định lãnh thổ không mang tính lịch sử - tự nhiên (các cấu trúc lãnh thổ có tính lịch sử - tự nhiên như các tổ chức làng, xã và các cấu trúc không mang tính lịch sử - tự nhiên và có thể thay đổi theo các mục tiêu khác nhau như cấp huyện, cấp tỉnh).

Trong những năm qua, khi thực hiện đường lối đổi mới, để đảm bảo vai trò quản lý nhà nước trong điều kiện cơ chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các cấp chính quyền địa phương từng bước được điều chỉnh. Trong thời kỳ bao cấp trước đây, cấp huyện được xác định là pháo đài, là một cấp kinh tế, kế hoạch và ngân sách hoàn chỉnh, điều hành và quản lý trực tiếp các hoạt động sản xuất, kinh doanh trên địa bàn. Hiện nay, các đơn vị hành chính tỉnh, huyện, xã đã được điều chỉnh, phù hợp với trình độ đội ngũ cán bộ, công chức. Cơ chế quản lý kinh tế - xã hội được đổi mới theo hướng phân cấp mạnh cho chính quyền địa phương, chính quyền các cấp giảm dần sự can thiệp vào sản xuất, kinh doanh của nhân dân, doanh nghiệp, tập trung vào thực hiện tốt hơn nhiệm vụ quản lý nhà nước trên địa bàn. Đối với các đơn vị hành chính ở địa bàn nông thôn hiện có:

- Tỉnh được xem là cấp cao nhất trong hệ thống cơ cấu chính quyền địa phương, là khâu trực tiếp quan hệ và chịu sự chỉ đạo của chính quyền trung ương. Vì vậy, tỉnh là một cấp chính quyền có địa vị pháp lý quan trọng. Trong xu hướng trung ương phân cấp mạnh cho địa phương thì vai trò của chính quyền cấp tỉnh ngày nay càng được tăng cường, quyết định những vấn đề quan trọng của địa phương. Chính tầm quan trọng như vậy đòi hỏi ở đơn vị hành chính này phải có một mô hình tổ chức thích hợp với đầy đủ thẩm quyền và khả năng; đảm bảo thi hành luật pháp và kỷ cương, đồng thời đảm bảo tôn trọng ý chí, nguyện vọng và lợi ích của các cộng đồng dân cư trong một phạm vi rộng lớn. Để đảm bảo những quyết định của chính quyền cấp tỉnh thể hiện được ý chí, nguyện vọng của nhân dân, tổ chức chính quyền cần thiết phải có cơ quan đại diện là Hội đồng nhân dân và cơ quan hành chính là Ủy ban nhân dân.

- Huyện là cấp chính quyền trung gian, là cầu nối giữa chính quyền cấp tỉnh và cấp xã. Những vấn đề quan trọng, chi phối sự phát triển của cả tỉnh thì do chính quyền tỉnh quyết định, những vấn đề cụ thể ở cơ sở gắn liền với đời sống của người dân và cộng đồng dân cư được xem xét, giải quyết thông qua các quyết định của chính quyền xã. Chính quyền huyện chủ yếu tổ chức thực hiện các quyết định của cấp trên và chỉ đạo, hướng dẫn, kiểm tra hoạt động của chính quyền xã. Tuy hiện tại có thể tiếp tục duy trì huyện như một cấp chính quyền đầy đủ, nhưng về lâu dài cùng với quá trình cơ cấu lại quy mô của các đơn vị hành chính cấp cơ sở ở nông thôn thì huyện nên được xác định theo hướng là cấp hành chính trung gian (đơn vị lãnh thổ nhân tạo). Theo đó, tại đơn vị hành chính này, chỉ tổ chức cơ quan hành chính để thực hiện các nhiệm vụ quản lý của chính quyền cấp tỉnh (phù hợp với yêu cầu quản lý, cung cấp dịch vụ công) mà không tổ chức Hội đồng nhân dân. Đây cũng là vấn đề rút ra từ Sắc lệnh số 63/SL mà Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ký.

- Xã là cấp chính quyền cơ sở, là đơn vị hành chính lãnh thổ tự nhiên, có đặc trưng về sự gắn bó chặt chẽ của cộng đồng dân cư dựa trên cơ sở phong tục tập quán riêng, điều kiện phát triển kinh tế - xã hội tương đối độc lập, là nơi thể hiện tính tự quản rõ rệt. Chính quyền cấp xã có vị trí rất quan trọng trong đời sống chính trị, kinh tế, văn hóa - xã hội ở nước ta. Là một cấp chính quyền gắn bó mật thiết với nhân dân, đại diện trực tiếp cho ý chí, nguyện vọng và lợi ích của nhân dân, đồng thời là nơi trực tiếp tổ chức các hoạt động quản lý, điều hành các công việc hành chính cơ sở, trực tiếp tổ chức việc thi hành pháp luật. Do vậy, chính quyền cấp xã cần thiết phải có cơ quan đại diện là Hội đồng nhân dân và cơ quan hành chính là Ủy ban nhân dân.

2.2. Đối với khu vực đô thị

Sự khác biệt giữa đô thị và nông thôn đòi hỏi phải có cách thức tổ chức thực thi quyền lực và quản lý một cách khác nhau. Tính chất liên thông của sự phát triển kinh tế - xã hội, tính đa dạng trong kết cấu dân cư và vai trò là các trung tâm phát triển kinh tế - xã hội ở các cấp độ khác nhau đòi hỏi một mô hình tổ chức bộ máy chính quyền đô thị có tính tập trung cao, đảm bảo khả năng xử lý tình huống trong mọi cấu trúc lãnh thổ trong thành phố khi có nhu cầu phát sinh. Do vậy, trong cấu trúc mô hình của chính quyền đô thị không cần thiết tạo lập các cơ cấu chính quyền có tính trung gian, có nguy cơ làm giảm khả năng điều hành của chính quyền thành phố. Với cách tiếp cận như vậy, các thành phố cần hướng tới một mô hình tổ chức thống nhất - chính quyền một cấp.

Đô thị ở nước ta có những đặc điểm về lãnh thổ, dân cư và phát triển kinh tế - xã hội khác với khu vực nông thôn ở những điểm cơ bản sau: 1) Hệ thống cơ sở hạ tầng kinh tế - xã hội là một chỉnh thể liên hoàn, gắn kết với nhau trên phạm vi toàn đô thị, không thể chia cắt theo địa bàn; các công trình kinh tế, văn hóa, xã hội chỉ có thể được xây dựng theo quy hoạch chung của đô thị; 2) Dân cư đô thị là khá đa dạng, không phân thành các khối riêng rẽ, các nhu cầu về kinh tế, không phụ thuộc vào địa bàn cư trú, người dân có thể sống ở địa bàn này nhưng làm việc tại địa bàn khác, việc phân chia địa giới hành chính trong đô thị không có nhiều ý nghĩa đối với người dân và đối với công tác quản lý. Tuy vậy, kết quả của việc không phân định rõ ràng tính chất nông thôn và đô thị của các đơn vị hành chính, đặc biệt là ở cấp tỉnh cùng quá trình đô thị hóa mạnh mẽ trong thời gian qua là do có những đơn vị gọi là thành phố, nhưng cơ cấu kinh tế - xã hội và đặc điểm tự nhiên vẫn thể hiện tính chất của địa bàn nông thôn. Hoặc có những đô thị trực thuộc Trung ương, nhưng tỉ lệ địa bàn nông thôn trực thuộc lại lấn át cả phần đô thị (ví dụ thành phố Hà Nội sau khi điều chỉnh địa giới hành chính, sáp nhập thêm tỉnh Hà Tây năm 2008)(2).

Với những đặc trưng như vậy, quản lý nhà nước ở đô thị vừa phải bảo đảm tập trung, thống nhất, điều hành một cách nhanh chóng, xuyên suốt nhưng cần tính đến những đặc thù kết hợp của việc quản lý cả địa bàn đô thị và nông thôn trực thuộc. Điều đó có nghĩa là các đô thị theo đúng nghĩa chỉ nên tổ chức chính quyền ở cấp thành thố, thị xã gồm Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân. Các đơn vị hành chính khu vực nội thành, nội thị chỉ nên xác định là các đơn vị hành chính - lãnh thổ nhân tạo được tổ chức để phục vụ cho yêu cầu quản lý, cung cấp dịch vụ công cho người dân. Ở các đơn vị hành chính này, chỉ nên tổ chức cơ quan hành chính với tính chất là cánh tay nối dài của cơ quan hành chính nhà nước cấp trên để bảo đảm các mệnh lệnh hành chính được thực hiện thống nhất. Tuy nhiên, đối với các đô thị lớn, diện tích rộng, tập trung nhiều dân cư (ví dụ như Hà Nội, thành phố Hồ Chí Minh), bên cạnh cấp chính quyền ở thành phố trực thuộc Trung ương, có thể xác định thêm các đô thị lõi, đô thị vệ tinh và xác định đây cũng là một cấp chính quyền đô thị đầy đủ (có cả Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân). Cụ thể như sau:

- Thành phố trực thuộc Trung ương có tính chất là một đô thị lớn, các vấn đề quy hoạch phát triển, kết cấu hạ tầng, phát triển kinh tế, văn hóa, xã hội đều phải được quyết định ở cấp thành phố. Để đảm bảo những quyết định này thể hiện được ý chí, nguyện vọng của nhân dân, chính quyền địa phương ở thành phố trực thuộc Trung ương phải có cơ quan đại diện là Hội đồng nhân dân và cơ quan hành chính là Ủy ban nhân dân.

- Thành phố thuộc tỉnh, thị xã và thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương là đơn vị hành chính tương đương với huyện. Tuy nhiên, với đặc điểm là đơn vị hành chính đô thị hoàn chỉnh, chính quyền thành phố, thị xã phải quyết định những vấn đề quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội, quy hoạch đô thị, kết cấu hạ tầng của cả khu vực đô thị. Để bảo đảm những quyết định này thể hiện được ý chí, nguyện vọng của người dân, chính quyền địa phương ở thành phố thuộc tỉnh, thị xã và thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương phải có cơ quan đại diện là Hội đồng nhân dân và cơ quan hành chính là Ủy ban nhân dân.

- Đối với thành phố trực thuộc Trung ương, các quận nội thành là các đơn vị hành chính đặc thù liên thông, do vậy không nhất thiết phải tổ chức một cấp chính quyền, mà cần tổ chức mô hình cơ quan hành chính phù hợp để thực hiện sự phân cấp quản lý của chính quyền thành phố trực thuộc Trung ương.

- Phường là đơn vị hành chính tương đương với xã, thị trấn. Tuy nhiên, nếu xã là đơn vị cơ sở, có đặc trưng gắn bó chặt chẽ của cộng đồng dân cư dựa trên cơ sở phong tục, tập quán riêng, điều kiện phát triển kinh tế - xã hội tương đối độc lập, hoặc thị trấn là đơn vị hành chính đô thị hoàn chỉnh thì phường là một bộ phận bên trong (khu vực nội thành, nội thị) của thành phố, thị xã. Vị trí, tính chất của phường không cho phép chính quyền ở đây có thể quyết định những vấn đề của mình một cách độc lập. Việc duy trì Hội đồng nhân dân ở phường với những quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn như hiện nay là không còn phù hợp. Vì vậy, ở phường chỉ nên tổ chức cơ quan hành chính mà không nên tổ chức Hội đồng nhân dân.

- Thị trấn là đơn vị hành chính tương đương xã, phường. Tuy nhiên, thị trấn vừa có tính chất của một đơn vị hành chính đô thị hoàn chỉnh, lại vừa có tính chất của đơn vị hành chính cơ sở nên chính quyền địa phương ở thị trấn phải có cơ quan đại diện là Hội đồng nhân dân và cơ quan hành chính là Ủy ban nhân dân.

3. Sắp xếp lại đơn vị hành chính lãnh thổ phù hợp với yêu cầu phát triển trong giai đoạn mới

Hiến pháp năm 2013 đã quy định rõ các loại đơn vị hành chính nhưng chưa xác định rõ vị trí, tính chất và vai trò của từng loại đơn vị hành chính. Đây là vấn đề rất quan trọng, có ý nghĩa quyết định trong việc tổ chức hợp lý các cấp chính quyền địa phương. Thực tế cho thấy, do không xác định rõ vị trí, tính chất của các loại đơn vị hành chính nên dẫn đến tình trạng khi thì ồ ạt sáp nhập tỉnh (năm 1980 cả nước có 36 tỉnh, 3 thành phố trực thuộc Trung ương và đặc khu Vũng Tàu - Côn Đảo), nhưng sau đó lại lần lượt chia, tách tỉnh. Hoặc do việc xác định không đúng vị trí, vai trò của đơn vị hành chính huyện nên cuối những năm 1970, chúng ta đã ban hành một loạt các chủ trương về xây dựng và tăng cường cấp huyện, coi huyện là một địa bàn chiến lược; trong khi đó, đơn vị hành chính này một thời gian dài chỉ là “cấp trung gian”. Chính vì không xác định đúng vị trí, vai trò của các đơn vị hành chính nên không giải quyết được vấn đề tổ chức mấy cấp chính quyền ở tỉnh, mấy cấp ở thành phố, cấp nào có cả Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân và đơn vị hành chính nào chỉ có Ủy ban nhân dân mà không tổ chức Hội đồng nhân dân.

Bên cạnh đó, trong thời gian qua, số lượng các đơn vị hành chính ở nước ta đã tăng lên quá nhiều, đặc biệt là ở cấp huyện và xã(3). Điều này dẫn đến bộ máy hành chính ngày càng cồng kềnh, chi phí tốn kém trong khi hiệu quả quản lý cũng như lợi ích mang lại cho người dân không tương xứng. Do đó, bên cạnh việc xác định rõ vị trí, tính chất và vai trò của từng loại đơn vị hành chính, phân cấp, điều chỉnh nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền ở từng loại đơn vị hành chính, từng cấp chính quyền ở từng loại đơn vị hành chính cần có kế hoạch sắp xếp, cơ cấu lại về mặt quy mô của các đơn vị hành chính theo hướng giảm bớt về số lượng đơn vị, mở rộng quy mô về diện tích, dân số của từng đơn vị, đặc biệt là với các đơn vị hành chính cấp cơ sở.

Triển khai Nghị quyết số 39 - NQ/TW ngày 17/4/2015 của Bộ Chính trị khóa XI và Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015, Ủy ban thường vụ Quốc hội đã ban hành Nghị quyết số 1211/2016/UBTVQH13 về tiêu chuẩn của đơn vị hành chính và phân loại đơn vị hành chính, theo đó đã quy định chặt chẽ các điều kiện, tiêu chí thành lập, giải thể, sáp nhập đơn vị hành chính các cấp theo hướng hạn chế gia tăng số lượng các đơn vị hành chính, khuyến khích sáp nhập theo tinh thần khoản 1 Điều 128 Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015. Tính đến cuối tháng 12/2016, cả nước có 63 đơn vị hành chính cấp tỉnh (58 tỉnh và 5 thành phố trực thuộc Trung ương), 713 đơn vị hành chính cấp huyện (546 huyện, 49 quận, 51 thị xã và 67 thành phố thuộc tỉnh), 11.162 đơn vị hành chính cấp xã (8.778 xã, 1.581 phường và 603 thị trấn). Đây là số lượng đơn vị hành chính khá lớn, đang đặt ra không ít vấn đề về sự tương thích với các yêu cầu phát triển của nền kinh tế thị trường, nhà nước pháp quyền, hội nhập quốc tế, tinh gọn tổ chức bộ máy, tinh gọn biên chế, nâng cao chất lượng và hiệu quả hoạt động của chính quyền địa phương trong những giai đoạn phát triển tiếp theo.

Sự phát triển của kinh tế thị trường, nhà nước pháp quyền và cộng đồng xã hội đòi hỏi một không gian kinh tế - xã hội, không gian pháp lý thống nhất trên toàn quốc. Yêu cầu về sự thống nhất, đồng bộ và thông suốt về không gian kinh tế, xã hội và pháp lý cho sự phát triển đòi hỏi không chỉ giảm các cấu trúc tổ chức trung gian, mà còn phải mở rộng không gian địa lý và pháp lý đối với các đơn vị hành chính. Điều này đặt ra yêu cầu phải tiếp tục nghiên cứu để hoàn thiện các điều kiện, tiêu chí thành lập các đơn vị hành chính theo hướng khuyến khích sáp nhập. Trước mắt, cần tập trung thực hiện nghiêm túc, nhất quán tinh thần Nghị quyết Hội nghị lần thứ 6 Ban Chấp hành Trung ương khóa XII “về một số vấn đề tiếp tục đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả”. Theo đó, từng bước sắp xếp, kiện toàn, tổ chức lại đơn vị hành chính cấp huyện, cấp xã chưa đủ tiêu chuẩn theo quy định của pháp luật. Khuyến khích sáp nhập, tăng quy mô các đơn vị hành chính các cấp ở những nơi có đủ điều kiện để nâng cao năng lực quản lý, điều hành và tăng cường nguồn lực của địa phương(4).

Trong tương lai, cần tính đến việc nghiên cứu giảm mạnh số lượng các đơn vị hành chính không chỉ ở cấp xã, cấp huyện mà còn đối với cấp tỉnh. Giảm số lượng đơn vị hành chính tạo sự đồng bộ với tinh gọn tổ chức các cấp hành chính trung gian sẽ là động lực quan trọng để tinh gọn bộ máy, tăng cường hiệu lực, hiệu quả quản trị địa phương, thúc đẩy sự phát triển./.

PGS. TS. Lê Minh Thông - Trợ lý Chủ tịch Quốc hội

-------------------------

Ghi chú:

(1) Xem: Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI, Nxb CTQG, H.2011.

(2) Sau điều chỉnh địa giới hành chính thành phố Hà Nội có 334.470,02 ha diện tích tự nhiên (bằng khoảng 3,6 lần so với trước khi điều chỉnh), 29 đơn vị hành chính cấp huyện (gồm 10 quận, 18 huyện, 01 thị xã) và 577 đơn vị hành chính cấp xã (gồm 401 xã, 154 phường, 22 thị trấn) (Nguồn: Báo cáo số 505/BC-CP ngày 24/11/2014 của Chính phủ về kết quả thực hiện Nghị quyết số 15/2008/QH12 ngày 29/5/2008 của Quốc hội khóa XII về việc điều chỉnh địa giới hành chính thành phố Hà Nội và một số tỉnh liên quan).

(3) Năm 1976, nước ta có 38 đơn vị hành chính cấp tỉnh, gồm 35 tỉnh và 3 thành phố trực thuộc Trung ương. Đến tháng 6/2013, Việt Nam có 58 tỉnh, 5 thành phố trực thuộc Trung ương; 60 thành phố thuộc tỉnh, 46 thị xã, 47 quận, 550 huyện, 634 thị trấn, 1.461 phường, 9.052 xã. Trong đó, từ năm 1996 đến tháng 6/2013, số đơn vị hành chính cấp huyện đã tăng từ 574 đơn vị lên 703 đơn vị; số lượng đơn vị hành chính cấp xã từ 10.221 lên thành 11.147 đơn vị (Nguồn: Vụ Chính quyền địa phương, Bộ Nội vụ).

(4) Văn kiện Hội nghị lần thứ 3 Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XII, Văn phòng Trung ương Đảng, H.2017, tr.61.

Nguồn: tcnn.vn
Một số vấn đề đặt ra trong quá trình triển khai thực hiện Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015Hội thảo khoa học Chính phủ và chính quyền địa phương tháng 8/2018 Kỳ họp thứ IX, Quốc hội khóa XIII đã thông qua Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015, thay thế cho Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2003. Việc
Share on Facebook   Share on Twitter Share on Google Share on Buzz        Quay lại   Gửi mail   In trang này   Về đầu trang
Xem thêm
Xây dựng chính quyền cấp xã dưới góc độ đội ngũ những người làm việc -01/10/2018 12:31
Thử bàn về tiêu chuẩn cán bộ thời công nghiệp 4.0 -25/09/2018 10:47
Đánh giá cán bộ lãnh đạo, quản lý cấp chiến lược trong tình hình mới -25/09/2018 10:44
Dân trao quyền lực cho cán bộ và có thể lấy lại quyền đó -17/09/2018 03:04
Đánh giá cán bộ còn bị thao túng bởi lợi ích nhóm -17/09/2018 02:58
Xây dựng chính sách đào tạo, bồi dưỡng cán bộ người dân tộc thiểu số -17/09/2018 02:50
Thực thi quyền lực của người đứng đầu trong điều kiện nhất thể hóa -11/09/2018 02:23
Tinh gọn tổ chức bộ máy, tinh giản biên chế theo quan điểm “Thà ít mà tốt” của V.I.Lênin -04/09/2018 03:34
Một số vấn đề về mô hình “Đặc khu kinh tế” ở Việt Nam -27/08/2018 11:18
Mô hình nghiên cứu về sự hài lòng của người dân trong thực hiện các thủ tục hành chính -20/08/2018 04:02
Tin mới nhất
13/11/2018 11:03

Đà Nẵng: Đổi mới giải quyết thủ tục hành chính qua dịch vụ bưu chính công ích

13/11/2018 11:00

Thành phố Hồ Chí Minh: Cải cách để không phải tình nguyện làm thêm thứ bảy

13/11/2018 10:59

Hà Nội: Tạo đột phá từ cải cách hành chính

13/11/2018 10:57

Hà Nội: Lương cán bộ, công chức sẽ “vượt mặt” doanh nghiệp

13/11/2018 10:55

Hà Nội sẽ lấy phiếu tín nhiệm 37 lãnh đạo chủ chốt

Video
Cải cách hành chính năm 2017 - Một số điểm nổi bật




Chuong trinh tong the 2010 Tinh hinh trien khai Cac co che cai cach Cau chuyen CCHC Thao luan Y kien bao chi Y kien nguoi dan Dia chi lien he

kênh thông tin đang được cập nhật

Ý kiến báo chí
29/10/2018 03:00

Tín nhiệm của nhân dân

23/10/2018 03:09

Lòng tự trọng và 'văn hóa không chạy chức chạy quyền'

15/10/2018 03:47

“Chạy” tín nhiệm và sự “cảnh giác, lo xa” của ông Trương Tấn Sang

15/10/2018 03:45

Chủ động từ chức khi không còn uy tín: Muộn còn hơn không

09/10/2018 10:38

Sắp xếp lại biên chế, làm sao để không thiếu giáo viên cục bộ?

User Online
Lượt truy cập
13529209
Khách online 493

Trang tin điện tử về Cải cách hành chính Nhà nước
Cơ quan chủ quản: Bộ Nội vụ
Giấy phép số 79/GP-BC do Bộ Văn hóa - Thông tin cấp
Quản lý Trang tin:Trung tâm Thông tin - Bộ Nội vụ. Điện thoại: (844) 62821016- Fax: (844) 39740617- Email: websitecchc@moha.gov.vn
Biên tập Trang tin: Vụ Cải cách hành chính- Bộ Nội vụ. Điện thoại: (844) 08046247 - Fax: (844) 39740617 - Email:vucaicachhanhchinh@moha.gov.vn
Địa chỉ: Số 8 Tôn Thất Thuyết - Nam Từ Liêm - Hà Nội.