Kinh nghiệm cải cách các nước

Chức năng đánh giá và tư vấn hành chính – Kinh nghiệm của Nhật bản

Chúng ta đã bước sang giai đoạn 2 của Chương trình tổng thể cải cách nền hành chính nhà nước (2011-2020); tổ chức thực hiện Luật Tổ chức Chính phủ (sửa đổi) và Luật Tổ chức Chính quyền địa phương; xây dựng cơ cấu chính phủ; rà soát chức năng nhiệm vụ và cơ cấu tổ chức các bộ, cơ quan ngang bộ với mục tiêu bao quát hết các nội dung công việc mà Chính phủ phải làm, tránh chồng chéo, xây dựng Chính phủ kiến tạo, liêm chính, phục vụ nhân dân. Mong muốn bài viết về chức năng đánh giá và tư vấn hành chính tại Nhật Bản là một đóng góp nhỏ để tham khảo trong quá trình trên.

Vài nét về cải cách hành chính và đổi mới khu vực công của Nhật Bản

1. Về Nhà nước Nhật Bản: Cấu trúc Nhà nước Trung ương Nhật Bản gồm Cơ quan lập pháp - Nghị viện hoặc Quốc hội (Diet hay Parliament), Cơ quan hành pháp - Nội các (Cabinet) và Cơ quan tư pháp - Tòa án (Court). Nghị viện là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, cơ quan duy nhất thực hiện quyền lập pháp. Nghị viện gồm Hạ viện và Thượng viện. Hạ viện (House of Representatives) gồm 475 thành viên (trước đây là 480; từ năm 2014 là 475 thành viên), nhiệm kỳ 4 năm (do dân bầu trực tiếp); trong đó, 295 ghế được bầu theo hình thức đa số, ai có số phiếu cao hơn thì trúng cử, 180 ghế bầu theo hình thức đại diện (phân bổ cho 11 khu vực). Sau cuộc tổng tuyển cử vào tháng 12/2014, hiện Liên minh cầm quyền chiếm 2/3 số ghế. Thượng viện (House of Councilors) gồm 242 thành viên, nhiệm kỳ 6 năm, do dân bầu trực tiếp, cứ 3 năm bầu lại một nửa số thành viên. Tính đến ngày 31/7/2015, 11 đảng và các nhóm chính trị có ghế trong Thượng viện. Sau cuộc bầu cử tháng 7/2013, Liên minh cầm quyền chiếm đa số ghế trong Thượng viện. Như vậy, Thủ tướng đương nhiệm có nền tảng ủng hộ chính trị vững chắc ở cả hai Viện. Nghị viện chỉ định Thủ tướng trong số các thành viên của Nghị viện. Đa số các bộ trưởng sẽ được Thủ tướng bổ nhiệm trong số các thành viên của Nghị viện. Nội các sẽ chịu trách nhiệm tập thể trước Nghị viện trong việc thực hiện quyền hành pháp. Nội các chuẩn bị ngân sách và trình Nghị viện. Thủ tướng – đại diện cho Nội các trình Nghị viện các dự luật, các báo cáo về các vấn đề quốc gia và các mối quan hệ đối ngoại. Nếu Hạ viện thông qua Nghị quyết không đáng tin cậy hoặc bác bỏ Nghị quyết đáng tin cậy thì Nội các sẽ đồng loạt từ chức, trừ phi Hạ viện bị giải thể trong vòng 10 ngày (Thủ tướng có thể giải tán Hạ viện). Ngoài các trường hợp chỉ định của Thủ tướng và Nghị quyết không đáng tin cậy trái với Nội các, Hạ viện được ưu tiên hơn Thượng viện trong việc xem xét các dự luật, ngân sách và hiệp ước. Một dự luật trở thành luật phải được cả hai Viện thông qua. Nếu một dự luật được Hạ viện thông qua và Thượng viện quyết định khác với Hạ viện, dự luật trở thành luật khi được thông qua lần 2 tại Hạ viện theo đa số (được 2/3 các thành viên có mặt trở lên bỏ phiếu thuận). Việc không thực hiện hành động cuối cùng (nghĩa là trường hợp không có phản ứng gì đối với dự luật) trong vòng 60 ngày của Thượng viện sau khi nhận được dự luật, Hạ viện có thể quyết định bác bỏ dự luật trên. Về ngân sách, đầu tiên phải trình Hạ viện. Khi Thượng viện có quyết định khác với Hạ viện và nếu không đạt được thỏa thuận nào hoặc Thượng viện không thực hiện hành động cuối cùng trong 30 ngày kể từ khi nhận được ngân sách từ Hạ viện (không tính thời gian kỳ nghỉ), quyết định của Hạ viện sẽ là quyết định của Nghị viện. Quy tắc này cũng được áp dụng trong việc phê chuẩn các Hiệp ước. Cơ quan tư pháp gồm: Tòa án tối cao (Supreme Court), 8 Tòa án cấp cao (High Court), 50 Tòa án quận (District Court), 50 Tòa án gia đình (Family Court), và 438 Tòa án sơ thẩm (Summary Court) giải quyết các vụ việc nhỏ, đơn giản, thủ tục nhanh gọn. Nhật Bản không có Tòa án Hiến pháp. Đối với các vụ kiện liên quan đến vi hiến, được giải quyết theo vụ việc cụ thể. Đầu tiên, có thể khởi kiện tại Tòa án địa phương, nếu không thuyết phục, có thể kiện lên Tòa án cấp cao. Tòa án tối cao sẽ kết luận vụ việc có vi hiến hay không. Nội các gồm Thủ tướng và 17 Bộ trưởng (tuy nhiên, Nội các hiện nay có 17 Bộ trưởng phụ trách 17 bộ và Bộ trưởng Cơ quan tái thiết và Bộ trưởng Thế vận hội Olympic Tokyo 2020). Ban Thư ký Nội các gồm bộ phận nhân sự của Thủ tướng (Trợ lý, Thư ký, …), Chánh Văn phòng Nội các, 3 Phó Chánh Văn phòng Nội các (thường phân công theo dõi mảng Thượng viện, Hạ viện và khối hành chính), các trợ lý Chánh Văn phòng Nội các, các ủy viên Hội đồng Nội các và các quan chức khác. Nhật Bản không quy định chức danh Phó Thủ tướng. (Hiện nay, Thủ tướng chỉ định Bộ trưởng Tài chính giữ chức danh Phó Thủ tướng – đây là chức danh do Thủ tướng xây dựng nên. Vị trí quan trọng thứ hai sau Thủ tướng thường là Chánh Văn phòng Nội các). Cơ quan công tố nằm trong Bộ Tư pháp. Cơ quan nhân sự quốc gia có vị trí độc lập với các Bộ. Bên cạnh đó, có một số tổ chức trực thuộc Chính phủ như các Công ty quốc doanh phụ trách bưu điện, một số tuyến đường sắt, đường cao tốc, ngân hàng, phát thanh; một số viện nghiên cứu, doanh nghiệp nhà nước tách khỏi Bộ, hoạt động như tổ chức hành chính độc lập. Cơ cấu tổ chức một Bộ thường bao gồm: Bộ trưởng, các Thứ trưởng (Senior Vice Ministers) và Trợ lý Bộ trưởng (Parliamentary Secretary) – là những chính khách, giúp Bộ trưởng một số mảng việc. Có một Thứ trưởng hành chính hay còn gọi là Thứ trưởng công chức (Administrative Vice Minister) và một số công chức hàm Thứ trưởng. Bên dưới là Ban thư ký Bộ trưởng và các vụ, cục, tổng cục thuộc Bộ. Ngoài ra, còn có một số tổ chức trực thuộc Bộ như các Học viện, Hội đồng, Văn phòng đại diện của Bộ ở địa phương. Trong từng Bộ, chỉ Bộ trưởng có thẩm quyền quyết định về công tác nhân sự (tuyển dụng, bổ nhiệm). Số lượng Thứ trưởng, vụ trưởng được quy định cụ thể cho từng Bộ. Chính quyền địa phương Nhật Bản có vai trò tự quản cao, có quyền ban hành luật và quyết định về cơ cấu tổ chức hành chính trong luật của địa phương mình. Có hai loại hình: (1) Chính quyền địa phương thông thường (Ordinary Local Government) gồm 47 đơn vị ở cấp tỉnh (Prefecture) và 1.718 ở cấp thành phố, quận. Chính quyền địa phương đặc biệt (Special Local Government) gồm các phường, quận đặc biệt ở Tokyo và các liên hiệp thành phố (Municipal Cooperatives). Người đứng đầu cơ quan chấp hành ở tỉnh là Thống đốc (Governor), ở thành phố là thị trưởng (Mayor). Hội đồng địa phương (Local Assembly) có ở cấp tỉnh và cấp thành phố, đều có nhiệm kỳ 4 năm và được quyền ban hành luật. Số lượng thành viên Hội đồng được quy định theo luật của từng địa phương. Theo xu hướng sáp nhập các thành phố hiện nay, số lượng các thành viên hội đồng đang giảm đi. Tại các địa phương, có hệ thống để các cử tri thể hiện ý kiến bãi nhiệm người thủ trưởng hành chính của cơ quan chấp hành hoặc giải thể Hội đồng địa phương hoặc bãi miễn thành viên Hội đồng. Hội đồng có thể thông qua Nghị quyết không đáng tin cậy chống lại thủ trưởng hành chính với 2/3 số thành viên Hội đồng trở lên hoặc 3/4 số thành viên có mặt tại thời điểm bầu nhất trí. Nếu một Nghị quyết không đáng tin cậy được thông qua, đến lượt mình, thủ trưởng hành chính có thể giải thể Hội đồng. Về mối quan hệ với Chính phủ Trung ương, chính quyền địa phương Nhật bản có vị trí hợp tác, không phải cấp trên cấp dưới. Trong quan hệ chức năng, Chính quyền địa phương đảm trách nhiều loại việc, trừ lĩnh vực ngoại giao và quốc phòng là do Trung ương nắm. Họ có quyền quản lý tài sản, phòng cháy chữa cháy và các công việc tự quản địa phương. Chính phủ Trung ương vận hành nền hành chính với sự tham gia, phối hợp của chính quyền địa phương - đó là những công việc thực thi luật, thực hiện chính sách. Ví dụ như, xây dựng cơ sở hạ tầng, sân bay, cầu cảng cần tầm nhìn toàn quốc, nhưng việc triển khai thực hiện được tiến hành ở địa phương. Các quy định liên quan đến tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương đều được quyết định bằng luật và phù hợp với nguyên tắc tự quản địa phương. Trong quan hệ tài chính, Chính phủ Trung ương hỗ trợ cho chính quyền địa phương dưới hình thức thuế phân bổ địa phương. Chính phủ có thể hỗ trợ các khoản (có thể hỗ trợ nửa gói) cho các mục đích, chương trình chính sách cụ thể thông qua từng Bộ. Trong quan hệ nhân sự, nhiều công chức được Chính phủ phân về Chính quyền địa phương. Họ thường được giao các vị trí quan trọng. Sau vài năm luân chuyển, hầu hết quay lại cơ quan trước đây. Một số ở lại và được bổ nhiệm giữ chức vụ cao hơn. Chính phủ Trung ương cũng chấp nhận công chức đến từ chính quyền địa phương. Khi có bất đồng giữa Chính phủ Trung ương với chính quyền địa phương, Ủy ban giải quyết bất đồng được thành lập, bao gồm các thành viên ngoài Chính phủ để xem xét và đưa ra những khuyến nghị công bằng và trung lập. Xu hướng cải cách hiện nay là tiếp tục chuyển giao nhiều việc về địa phương, Trung ương đề ra chính sách cơ bản, đảm bảo nguồn ngân sách và địa phương thực hiện.

Đánh giá công chức theo kết quả thực thi công vụ tại một số nước thuộc OECD

1. Thể chế về đánh giá công chức theo kết quả thực thi công vụ Kết quả điều tra của Tổ chức hợp tác và phát triển kinh tế (OECD) về quản lý chiến lược nguồn nhân lực tại 29 nước thuộc OECD cho thấy, hầu hết các nước thành viên OECD đều có một hệ thống đánh giá thực thi chính thức đối với người lao động trong khu vực nhà nước. Các hệ thống này dựa trên cơ sở đánh giá thực thi cá nhân và 1/3 các nước thuộc OECD đã phát triển hệ thống quản lý thực thi đối với công chức cấp cao như Canada, Đan Mạch, Hàn Quốc, Anh, Na Uy… Cách thức các nước đưa hệ thống đánh giá này vào áp dụng cũng có những khác biệt. Niu-di-lân và Anh đưa vào áp dụng trên cơ sở đàm phán giữa Ủy ban công vụ nhà nước (Niu-di-lân) và Văn phòng nội các (Anh) với các bộ và các cơ quan; Đan Mạch và Phần Lan sử dụng phương thức thương lượng tập thể;  Mỹ và một số nước châu Âu lại sử dụng việc luật hóa cơ chế đánh giá… 

Một số xu hướng cải cách công vụ trên thế giới

Các hệ thống công vụ đã và đang đứng trước những yêu cầu cải cách mới khi chính phủ không chỉ phải phản hồi với những thay đổi trong môi trường toàn cầu mà còn phải đáp ứng nhu cầu chủ động, tích cực từ phía công dân. Nhiều nước dịch chuyển hệ quy chiếu về mối quan hệ giữa Nhà nước và người dân theo hướng lấy công dân làm trung tâm, đề cao mối quan hệ qua lại, bình đẳng, cùng tham gia trong hoạch định chính sách, quản lý nhà nước và cung ứng dịch vụ công. Bài viết đề cập một số nội dung và xu hướng cải cách công vụ như: tuyển dụng theo nguyên tắc thực tài; quản lý công mới (NPM); tiếp cận chính phủ một cách tổng thể; nâng cao trách nhiệm giải trình; cải tiến hệ thống quản lý tài chính công; tăng cường sự tham gia và đề cao vai trò làm chủ của các bên tham gia; phân cấp phân quyền.

Một số kinh nghiệm về đào tạo công chức ở Nhật Bản

Để nâng cao chất lượng đội ngũ công chức với tính chất là yếu tố then chốt quyết định đến hiệu lực, hiệu quả hoạt động của nền hành chính, các quốc gia không chỉ chú ý đến việc tuyển dụng những người giỏi nhất vào nền công vụ mà còn hết sức quan tâm đến công tác đào tạo công chức. Đội ngũ công chức của Nhật Bản luôn được đánh giá cao về sự chuyên nghiệp, mẫn cán và kỷ luật là do chính phủ rất quan tâm đến công tác đào tạo. Việc tham khảo kinh nghiệm của Nhật Bản về đào tạo công chức là rất có ý nghĩa trong thực hiện mục tiêu xây dựng nền hành chính Việt Nam hiệu quả, chuyên nghiệp, trong sạch.

Kinh nghiệm tuyển dụng công chức của Chính phủ Philippin

Trong những năm qua, Philippin đã tiến hành cải cách công vụ theo định hướng phát triển nguồn nhân lực và tổ chức đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội của đất nước, hội nhập ASEAN và quốc tế. Chính phủ Philippin đã nỗ lực xây dựng và thực hiện chiến lược phát triển nguồn nhân lực và tổ chức nhằm tạo sự đột phá trong việc nâng cao chất lượng nguồn nhân lực.

Kinh nghiệm tổ chức chính quyền đô thị một số thành phố lớn trên Thế giới

Nghiên cứu xây dựng mô hình tổ chức chính quyền địa phương, trong đó có mô hình chính quyền đô thị là vấn đề mới, khó và phức tạp nhưng có ý nghĩa quan trọng ở Việt Nam hiện nay. Đại hội lần thứ XI của Đảng đã khẳng định: “Tiếp tục đổi mới tổ chức hoạt động của chính quyền địa phương; nâng cao chất lượng hoạt động của Hội đồng Nhân dân và Ủy ban Nhân dân các cấp, bảo đảm quyền tự chủ và tự chịu trách nhiệm trong việc quyết định và tổ chức thực hiện những chính sách trong phạm vi được phân cấp; nghiên cứu tổ chức, thẩm quyền của chính quyền ở nông thôn, đô thị, hải đảo. Tiếp tục thực hiện thí điểm chủ trương không tổ chức Hội đồng Nhân dân huyện, quận, phường ”.  

Kinh nghiệm của Nhật Bản về cơ chế kiểm soát việc ban hành quyết định hành chính

Đặt vấn đề Quyết định hành chính của Nhật Bản (shobunsei hay administrative disposition) là một loại quyết định cá biệt, được ban hành bởi các cơ quan hành chính và các chủ thể có thẩm quyền trong cơ quan hành chính theo nguyên tắc về thẩm quyền và quyền tự định đoạt, tự chịu trách nhiệm trước pháp luật của các chủ thể nói trên. Khi một quyết định hành chính được ban hành sẽ có hiệu lực tác động trực tiếp tới các đối tượng có liên quan, trong trường hợp quyết định này không được thi hành vì những lý do không được chấp nhận, các đối tượng có liên quan có thể phải gánh chịu những hậu quả pháp lý bất lợi, hay nói cách khác là có thể phải bị áp dụng các biện pháp cưỡng chế thi hành quyết định hành chính nói trên. Tuy nhiên, luật hành chính Nhật Bản cũng quy định rõ trường hợp các tổ chức, cá nhân có quyền yêu cầu, xem xét lại các quyết định hành chính đã được ban hành, kể cả tính hợp pháp, tính hợp lý và tính khả thi thông qua con đường khiếu nại tới cơ quan hành chính nhà nước cấp trên, người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại ở cấp cao hơn hoặc khởi kiện vụ án hành chính tại tòa án có thẩm quyền. Trong trường hợp các tổ chức, cá nhân buộc phải thực hiện một quyết định hành chính trái pháp luật, gây những thiệt hại nhất định về tài sản, danh dự cho các đối tượng có liên quan thì các đối tượng này có thể khởi kiện yêu cầu bồi thường nhà nước. Như vậy, đối với cơ chế kiểm soát việc ban hành quyết định hành chính của Nhật Bản, các nhà luật học đề cao tính hậu kiểm của quyết định hành chính khi đã được ban hành, đề cao trách nhiệm của các tổ chức, cá nhân công quyền trong việc ban hành các quyết định hành chính đảm bảo tính hợp pháp và hợp lý. Các quyết định hành chính của Nhật Bản rất đa dạng và cũng liên quan đến nhiều lĩnh vực khác nhau. Khi quyết định hành chính trong quá trình được ban hành, luật hành chính Nhật Bản chỉ xác định các nguyên tắc chung, các đặc điểm mà khi ban hành các chủ thể có thẩm quyền phải đặc biệt lưu ý để tránh việc có thể trở thành chủ thể bị khiếu nại hoặc khởi kiện tại tòa án. Đối với một số quyết định cá biệt mang tính đặc thù khác như liên quan đến lĩnh vực cấp phép, xây dựng, xử phạt…, luật hành chính Nhật Bản cũng yêu cầu các chủ thể có thẩm quyền phải tuân theo một số quy định liên quan đến thủ tục giải trình, lắng nghe ý kiến từ các bên có liên quan (hearings).  Trong phạm vi bài nghiên cứu này, tác giả tập trung phân tích về khái niệm quyết định hành chính của Nhật Bản, đặc điểm, chủ thể ban hành, một số loại quyết định hành chính cũng như một số yêu cầu có liên quan đến việc ban hành quyết định hành chính và cơ chế kiểm soát quyết định hành chính thông qua con đường giải quyết khiếu nại và kiện tụng hành chính. Đặc biệt, bài viết sẽ giới thiệu và phân tích về hướng dẫn hành chính, một nội dung quan trọng trong Luật Thủ tục hành chính Nhật Bản vì xét về bản chất mặc dù không phải là quyết định hành chính cá biệt, nhưng nhiều nhà luật học cho rằng đó là một loại quyết định hành chính mang tính đặc thù của Nhật Bản xuất phát từ việc chỉ mang tính chất hướng dẫn, nhưng thực chất các hướng dẫn hành chính này mang tính bắt buộc với các đối tượng có liên quan và trong nhiều trường hợp có thể trở thành đối tượng khởi kiện tại tòa án.  

Quan điểm của một số nước trên thế giới về cơ quan thuộc chính phủ

Để đảm bảo tính năng động của hoạt động hành chính đáp ứng các yêu cầu đặt ra của đời sống kinh tế, xã hội, trong cơ cấu của Chính phủ (nội các) của hầu hết các nước ngoài các bộ, cơ quan ngang bộ còn tồn tại một số cơ quan trực thuộc (sau đây gọi tắt là các cơ quan thuộc Chính phủ) khác có tính chất dễ điều chỉnh, thay đổi hơn tổ chức chặt chẽ của các bộ, các cơ quan ngang bộ.

Kinh nghiệm một số nước trong công tác quản lý công chức hành chính nhà nước

Trên thế giới, mỗi quốc gia đều chọn đường đi riêng cho mình trong việc xây dựng và phát triển kinh tế - xã hội. Thực tế đã chứng minh, không một quốc gia nào phát triển mạnh mẽ mà lại có đội ngũ công chức hành chính nhà nước yếu kém. Đội ngũ công chức hành chính nhà nước, với tư cách là những chủ thể tiến hành các công vụ cụ thể, là hạt nhân của nền công vụ và cũng chính là yếu tố bảo đảm cho nền công vụ hiệu lực, hiệu quả. Một số quốc gia đã xây dựng chế độ công chức nhà nước sớm và nay đã đạt đến trình độ cao. Điển hình là một số nước phát triển và một số nước trong khu vực như sau: